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栾晓峰:城市更新,如何做好风险防范

日期: 2021-07-30
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实施城市更新行动,是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。今年全国两会政府工作报告提出,“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略,“实施城市更新行动,完善住房市场体系和住房保障体系,提升城镇化发展质量”。这是“城市更新”首次被写入政府工作报告,已成为“十四五”时期我国经济社会发展的重点工作之一。在实施城市更新行动时,必须统筹城市规划、建设、管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展。因此,在更新推进的过程中,城市本身以及各主体的价值观、利益诉求、文化背景、阶层地位、规则意识等都是相应的影响因素,会对更新的过程产生影响,使城市更新充满未知与不可测性。更新是为了降低城市发展风险,让城市更美好,但更新本身充满风险,有效规避更新过程中的原生风险以及因更新而产生的次生、衍生风险是一个不容忽视的问题。只有从风险治理的事前、事中、事后客观规律出发,把握城市更新中可能出现的风险隐患,才能将我们的城市家园变得更加美好。

栾晓峰:城市更新,如何做好风险防范  

   加强事前普查,防范原生安全风险。城市更新其实质是城市建设从增量建设转变为存量治理。增量建设,主要是建筑工程工作,相对单一。而随着城市发展,单一的建筑主体会随着人员、设施、功能的丰富导致建筑与人、物、文化在不同领域相互结合、相互迭代,城市间的复杂性也进入了前所未有的新阶段。首先是越来越多过了质量保修期的城市建筑、老旧社区,因过度承载,本身就是风险的“灰犀牛”,存在着安全风险隐患。其次是对这些建筑、社区进行更新时,又因地质变迁、周边环境、人文需求的复杂性,牵一发而动全身,都可能引发安全风险。这也是有些地方宁可去建新城区而不愿意进行“棚改”“旧改”的主要原因。但这些“老破旧”最终也不得不去面对,因为其中风险隐患随时可能爆燃。同其他类型的安全风险防范一样,城市更新要着重于事前阶段摸底的基础工作,隐患摸得越清,防范越具有针对性。因此,弄清、解决安全风险及其隐患是城市更新风险治理的首要问题和“重头戏”。“十四五”时期是我国城镇化推进的关键阶段,安全风险防范与普查的重点就在城市;而作为城镇化的一个重要组成部分,城市更新在一定程度上就是通过更新“老破旧”来防范安全风险。各地可将当前的灾害风险普查工作与城市更新工作两者进行有机结合,齐头并进,可起到事半功倍的效果。
  加强事中统筹,规避行政衍生风险。政府是城市更新主导者,城市更新涉及到政府诸多层级与部门,如果部门之间分工不协调,碎片化推进城市更新,就有可能因行政失误引发一些衍生性风险。规划的前瞻性、科学性和刚性决定了城市发展与更新的高度,财政资金匹配的支撑能力与运作透明性决定了更新的效度,一线干部的协调、执行能力决定了更新的进度,等等。例如,有的地方新官不理“旧账”,无法坚持一张“蓝图”绘到底;有的地方不注重城市历史文化遗产的保护;有的地方政府人员被利益集团俘获,导致出现“豆腐渣工程”;有的地方因工作方式、方法问题引起干群关系紧张。因此,作为更新的主导者,政府的创新意识、综合能力、价值取向、行为规范程度也存在诸多的不可测性。能否运用好城市空间资源分配的权力,能否抵制住更新中城市空间价值增值带来的诱惑力,能否具备将城市更新的蓝图与人民的意愿诉求进行有效结合转化的实力,这些问题都是作为城市更新主导者的政府必须认真考量的风险因素。这些问题的解决在于城市管理者能否着眼于长远,对城市发展、更新与政府行政能力的总体提升进行统筹推进,既要注重科学、规范,又要注重民主、协商;既要关注资源禀赋,又要学会“无中生有”。城市更新的活力要体现在政府的创新魄力、资源禀赋的潜力、领导干部的素质能力提升上;只有把这几个方面统筹起来,才能从体制机制上确保更新过程的可持续性。
  加强事后塑造,降低次生人文风险。城市空间是其他资源要素的载体。空间结构发生变化,所承载的人、财、物等要素也要进行重构。重构的过程即城市要素进行快速流动的过程,其中各要素的流动主要以人为转移。旧有的城市空间形成的传统习俗、规则观念、人际关系等社会“小环境”会随着更新而消失、重组或重建。城市的团结就是靠这些“小环境”中一个个小共同体而建构起来的。一旦生存的环境不复存在,共同体也必然解体,受到影响的人们为保障自己的利益或重新寻找新的环境或寻找新的资源或与陌生人进行碰撞、互动,这些过程都会对人的心理产生影响。陌生空间的融入需要重新学习规则,陌生人群的融入需要重新调整行为,陌生工作的融入需要重新调整状态,等等,这些外在社会“小环境”的变化引起人们内心“小环境”的变化,由此会产生人的情绪低落、人际冲突甚至会出现群体极化现象,这些都可界定为由城市更新引发的次生人文风险。化解人文风险是城市更新中的一项基础性、长期性的工作。更新不仅指向城市载体本身,本质上指向的是城市中生活的人,人的更新才是关键。因此,在城市载体更新的同时,要做人的塑造工作。首先要关注直接受影响而变换居住环境的居民的诉求。对这部分人要做到家安,找到新居所,要住有所居,并住有好居;要做到心安,引导其乐业,融入新社区。其次要提升新入市民的融入能力。通过贴心的市民融入政策、社区邻里关怀手段、民间社团的互动机制、工作单位的引导措施等让这部分人极早习得城市规则、文化、风俗,找到生存、生活的归属感。这些方面都有助于维持原有“小环境”“共同体”,也有助于快速形成新的“小环境”“共同体”。总之,“共同体”的存续对于城市更新而言,可以起到消弭衍生人文风险或起到冲突缓冲作用。

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来源:学习时报


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