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徐林:中国未来80%的城镇人口将分布20个左右的城市群地区

日期: 2020-09-15
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中国未来20个左右的城市群都能在新的协调机制下实现协调发展,中国大的区域协调发展的格局基本就建立了。国家发展改革委前财政金融司和发展规划司司长、中美绿色基金董事长徐林出席了2020新浪财经云端峰会,并发表了主题为“区域协调发展重在建立体制机制”的演讲。

徐林:中国未来80%的城镇人口将分布20个左右的城市群地区

以下为发言实录:

非常高兴有今天有这么一个机会在这儿和各位专家还有观众一块儿来交流,关于中国区域协调发展的问题。

这是一个老问题,即便是在中国计划经济的时候就曾经提出过沿海和内地的关系等等。区域协调发展的问题喊了很多年,但是我们可以看到,无论是在每一个五年规划还是在党的重要文件或者是年度经济社会发展计划里头都会提到这个问题。到底区域发展我们走过了一条什么样的路?首先我们先回顾一下我们在区域发展战略和政策方面有过一些什么样的动作。

1999年的时候,我们正式提出了“西部大开发”的战略,这个战略后来很快就在第十个五年计划里头予以进一步的明确和深化,而且也专门编制了专门的西部大开发战略的实施规划。在西部大开发战略之后,紧接着后来又出现了东北等老工业基地的振兴、中部崛起、东部率先实现现代化。所以,我们看中国所有的地区,没有一个地区是落下的,每一个板块都有。说到这儿的时候我们就可以看到,中国任何一个区域战略都不可能把某一个地区落下,因为实际上我们最初搞西部大开发战略的一个初心是想要缩小西部地区和沿海或者东部地区的差距,但是后来等到西部、东北、中部都有的时候,东部还得给它搞一个“率先”。所以,一个地区都不能落下,这就是中国的区域政治。我们看到任何一个区域的战略和政策实际上也都和这个国家的区域的地理和政治联系在一起的,我们说我们有一个区域协调发展的总体战略,这个总体战略说白了就是四大板块的战略,没有一个地方是真正会塌陷的一个战略。这是我们过去在区域战略和区域政策方面我们采取的一些行动。

通过采取这样一些行动之后,我们到底有没有成效呢?如果我们去做详细的分析,我们可以看得见,实际上确实也是有成效的。无论是西部大开发战略,还是东北等老工业基地的振兴,或者是东部地区的崛起,都是有成效的。最主要的成效就是这些地区特别是相对落后地区的发展条件有了明显的改善,特别是交通等基础设施的条件有了明显的改善。所以,我们只要现在到西部地区去,到乡镇偏远落后的地区去,我们能看到这儿的高速公路网,包括高铁都通达了,有些西部的省区,高速公路是县县通的,甚至要进一步乡乡要通、镇镇要通,要这样走下去。在这样的战略下,我们落后地区的发展条件有了明显的改善。

从差距的角度来说,也发生了一些变化。比如说如果用居民的人均可支配收入来衡量的话,我们可以看到在过去一段时间里头,东部地区与中部地区、西部地区的差距都缩小了。东部地区作为中国最发达的一个地区,与东北地区的居民人均收入的差距也曾经缩小过,但是在过去几年又开始拉大了。特别值得关注的是,如果我们去算南方地区和北方地区居民人均收入的差距,我们会看到在过去一段时间里头,南北差距也是在扩大。我们实施了有效的区域发展战略和政策,我们改变了区域差距扩大的一些趋势,但是我们看到新的时期,我们的区域差距扩大的趋势又有了新的特征,这个新的特征主要表现在南北差距在扩大。所以,这是我们未来制定区域政策需要认真对待的一个问题。南北经济差距如果过于失衡,对我们国家的政治、经济和社会都会带来不利的影响。如果我们回顾过去一段时间或者二十几年,我们区域发展战略和政策有一些什么样的成效和不足的话,刚才那几点我们都已经看得出来。

讲了这么多之后,我们可能还是要反思一下。我们在过去采取的区域发展战略和政策到底政策本身有一些什么样的问题?我觉得也是值得反思的。因为这些区域的政策并没有解决我们区域所有的问题,我们持续搞了几十年,并没有解决所有的问题。所以,我们的政策本身也有值得检讨和反思的地方。我个人做了思考,有以下几个方面:

一个方面,中国区域政策的空间尺度太大了。我们说“西部大开发战略”,西部有多大?西部非常非常大,可能占了我们国家接近50%的面积的版图。在这么大的空间尺度范围里头,我们要去制定一个专门的区域规划和政策,实际上不可能用一个政策、一个尺度去衡量、去实施,因为即便是在西部地区,内部也有着非常大的差距。西部地区像四川的城市化比较密集的地区,它和东部地区可能并没有太本质的区别。但是到了它的乡下,人烟比较稀少的地区的时候,它又是典型的西部特征。这么大的空间尺度,我们要来制定区域规划的政策其实难度是非常大的,可能效果也不一定非常好。所以,我在这方面是有着切身的体会,因为我过去自己也参与过中国的很多区域规划和政策的制定。比如90年代,当时国务院批复的中国的第一个区域规划就是西南和华南部分省区的区域规划,包括整个西南地区再加上华南的广西、海南和广东的西部地区,这是个非常大的空间尺度,但是这个规划实施的效果,我们当时牵针引线是想确定西南地区的出海通道,就是北海,当时南昆铁路要打通,四川到南宁也要打通,希望通过北海的对外开放能够牵连起整个西部的开放。但是这个设想实际上也因为区域的尺度太大了,并没有取得原来规划时预想的效果。后来又有了泛珠三角那样更大尺度的区域规划政策。泛珠三角,从珠三角泛到四川,中间把重庆还跳过去。为什么要跳过重庆?因为重庆是长江经济带的组成部分。我们看到这么大空间尺度的区域规划政策,实际上无论是在规划的编制还是在实施,包括取得实效方面都是有很大难度的。这是一个问题。

另外一个问题,又有一个区域政策过于碎片化的问题。一方面我们有尺度非常大的区域规划的政策,同时我们还有为各个省甚至为一个省内的某个区甚至某个县,戴着不同帽子的这种非常具体化的区域的规划和政策,而且这种区域规划和政策也是由中央部门,特别是像国家发改委这样的部门来负责牵头编制的。所以,我们可以看到在过去几十年里,有的省甚至戴上了好几顶不同的帽子,那是因为在不同的时期,不同的省级领导出于不同的发展需要提出了不同的区域“帽子”的需要。中央政府部门一响应,然后一制定规划和政策,我们就看到几乎全国的每一个省都会戴上一顶不同的帽子。因为如果你的周边的省都戴上了帽子,我如果是这个省的省委书记和省长,我不弄一顶帽子自己戴上的话,我没法对自己的人民交代,人家会说我的工作不得力。所以,我一定要争取。

这里我们看到,无论是大尺度的区域规划和政策,还是碎片化的规划和政策,这里头都有中央政府和地方政府你来我往,相互之间互相影响和博弈,甚至是地方政府之间相互竞争的结果。这样一种结果,实际上我们可以看到最后我们的很多区域规划和政策就失去了重点,失去了精准性。今天我们看到的海南,实际上改革开放之后,它已经有了三顶帽子。第一顶是“海南特区建设”,这个省是特区。第二,“国际旅游岛的规划”,这次是“自由贸易港”。当然我们可以把它理解为它的对外开放的层次不断地深入,但是我们也可以看到,实际上我们在前面的每一个“帽子”项下其实都没有取得原来给它戴这顶“帽子”的时候希望看到的发展程度和进展。

当我们今天回过头来总结的时候,我觉得这种大尺度的区域规划和政策和过于碎片化的区域规划和政策结合在一起,最后可能失去重点,最终使得我们的区域政策并不能取得实际的效果,它的政策效率可能就大打折扣,这是我个人的一点看法。

第三个不足就是,我们虽然喊区域协调发展,甚至喊区域一体化的发展,但是我们并没有真正建立起区域协调发展的体制、机制,这对我们来说是一个很要命的问题。我们看了很多发达国家,特别是市场经济国家,美国是联邦制的国家,但是我们很难看到美国提哪个州和哪个州要一体化发展。就是在西方的市场经济国家里,你很难看到一个国家内部去谈一体化发展的问题,因为对他们来说,在统一市场经济的条件下,只要要素是自由流动的,只要是公共服务在全国的层面上统一配置、均等配置的,就不应该出现所谓区域发展不一体化的问题。所以,你看不到他们提这样的问题。只有在国家与国家之间,比如整个欧盟会提一体化的问题,因为它有边界。我们是一个中央集权的国家,我们是单一制的国家,我们为什么会提这样的区域化一体化的问题呢?实际上说明我们缺乏这种机制,这种机制是什么呢?就是我们统一市场显然被打了折扣。第二,我们的公共服务不是在全国范围内按照均等化统一配置的。第三,我们一定有行政边界在妨碍同一市场发挥发挥资源配置的作用。刚才王洪章董事长也专门讲了这个问题,我特别认同,就是行政区的经济、行政权力实际上也在阻碍中国区域协调发展。

这几个问题可能是我们过去在不断的编制各类区域规划和政策的过程中,实际上我们并没有克服的一些问题,或者是我们在整个工作过程中,我们实际存在的一些问题。这些问题值得我们在新时期推动区域协调发展的过程去认真对待。

新时期我们再谈区域协调发展的时候,我们到底应该关注什么问题?我个人的看法,重点其实应该关注的是体制机制的问题,当然我们也要有重点地关注一些重点地区。我谈三个观点:

第一,中国的区域协调发展一定要和城市化战略相结合。中国目前的城市化率只有60%,但是我相信在15年之后,也就是在中国2035年基本实现现代化的时候,中国的城市化率应该会达到80%左右。但是中国80%的城镇人口未来会分布在什么地方呢?其实它未来主要会分布在中国20个左右的城市群地区。只有在城市群地区是最容易实现城市群空间载体范围内的协调发展,这种协调发展是一种什么格局呢?是建立在中心城市辐射,其它大中小城市和小城镇协调配合发展基础上的,这是一种真正的基于市场经济一体化的基础设施、要素的市场化配置、公共服务的统一配置基础上的一种协调机制。所以,我们设想中国未来20个左右的城市群都能在一种新的协调机制下实现协调发展,中国大的区域协调发展的格局基本就建立了。另外,中央政府需要重点关注的就是一些特殊困难地区,也就是老少边穷地区,那些离城市群比较远的一些地区,这时候中央政府再拿出资源去扶持、支持那样一些地区,我觉得你是用80%、90%人口的资源去支持10%左右的人口的发展,这个时候你这种转移支付和补贴是补的起的。所以,如果区域协调发展和城市化战略能够结合得更好,特别是以城市群、都市圈为主体格局的城镇化战略、空间战略结合在一起,我觉得中国未来的区域协调发展,它是可以改变过去我们的那种空间尺度太大或者是过于碎片化的这样一种政策效率的低下。因为在都市群地区、城市群地区是有重点的,而且空间尺度是看得见、摸得着的,是可操作的。而且在这样的城市群和都市圈范围内,区域之间的差异也不是特别大,它实现一体化的基础也会更加稳固、更加夯实。

这是我的第一个观点。

第二,要重视南北差距问题。重视南北差距问题到底应该怎么做?我的看法是要把环渤海湾大湾区的一体化的开发、开放作为一个国家战略纳入国家的“十四五规划”。中国沿海三大湾区,粤港澳大湾区,长三角实际上是一个大杭州湾。北方的一个大湾区就是渤海湾大湾区。所以,当我们想要解决南北经济差异过大的问题的时候,我们不可能把整个北方作为我们政策的一个着陆点,我们必须在北方选发展条件最好、发展基础最牢固、创新开放条件最好的地区,这个地区就是中国的环渤海湾地区。环渤海湾地区有中国的东北地区的辽宁,有京津冀,有山东,这是中国北方经济最发达的地区,创新资源最集中的地区,开放条件最好的一个地区。如果把这个地区作为北方经济开发开放的一个重点来打造,纳入国家战略,它的起飞是完全有能力辐射带动整个东北地区和华北地区,甚至向西北扩散。对于这样一个地区,值得我们去认真地研究,拿出切实有效的措施,来推动它的开放和开发。

第三,加快构建统一市场条件下要素能够自由流动、主体功能定位合理、公共服务能够均等化的区域协调和发展的新机制。这样一种新机制是一个大国经济能够发挥统一市场优势,同时允许各要素,特别是人才和资本在全国统一市场的范围内能够自由流动,不受户籍制度的限制,然后公共福利和公共服务也不按照户籍来进行差异性的或者是歧视性的配置,这样的话行政经济它封锁要素流动的动机就会大大地减弱,这样的话我们国家区域协调发展的新机制才能够建立起来。如果没有这样一个机制的建立,我们区域协调发展,不管做多少规划,制定多少政策,最后政策的效率都是要打折扣的。

我就谈这些不成熟的观点,谢谢。

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来源:新浪财经

作者:徐林,国家发展改革委前财政金融司和发展规划司司长、中美绿色基金董事长


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