导语

近日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称《通知》），提出13项具体措施，着力破解要素保障难题。其中，多项政策内容直接涉及文旅用地规划、审批与利用，为“十五五”时期文旅产业高质量发展提供了坚实的用地保障。作为文旅规划从业者，本文将深入解读新政核心要义，分析该文件对文旅用地布局与项目落地的指导作用。

《通知》紧紧围绕“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的核心原则，系统部署了项目用地保障的具体实施路径，为文旅规划与项目用地落地提供了明确规范的政策依据和操作指南。

1. 规划弹性增强：文旅用地纳入“一张图”统筹管控

《通知》明确要求，各级自然资源、林草主管部门需主动对接“十五五”重点项目空间需求，将其统筹纳入国土空间规划“一张图”，允许依托国土空间规划“一张图”进行年度正向优化，为文旅项目预留弹性空间。

“因地形差异、勘界定桩、产权界定等造成的三条控制线布局偏移，可及时报部在‘一张图’更新。”——这意味着，符合条件的文旅项目，可以突破城镇开发边界，无需再反复对接多部门协调选址，有效避免“规划脱节”导致的用地审批延误，尤其为乡村文旅、生态文旅等需依托自然与文化资源的项目，提供了更清晰的空间指引。

2. 审批优化：简化流程，打通文旅用地“绿色通道”

新政对用地审批进行了多项优化，一是部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理，减少审批层级；二是推行“并联审批”，推动用地、用海、用林、用草等多要素联动审批，实现“一次论证、同步办理”；三是优化征地流程，取消城镇建设用地范围内成片开发征收土地的单独方案编制要求，进一步压缩审批时间。对于文旅项目而言，审批效率的提升，意味着项目从规划到落地的周期大幅缩短，有效降低时间成本。

3. 用地保障：“存量盘活+业态适配”，破解用地紧张

《通知》提出，“建立新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制”，鼓励盘活闲置低效建设用地，为文旅项目用地提供了“存量挖潜 + 增量保障”的双重支撑；“支持设施农业和生态产业发展”，森林草原游憩、露营体验、科普教育等项目的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设，精准适配文旅新业态用地需求。同时，新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发，进一步释放文旅用地供给空间。 

此次新政对文旅用地的指导，不仅是流程上的简化、供给上的保障，更将推动文旅产业从“资源比拼”向“品质提升”转型，带来3大深远影响。

1.降低准入门槛，中小文旅项目迎来发展机遇

审批流程简化、存量用地盘活，大幅降低了中小文旅项目的用地成本和准入门槛。以往因用地审批复杂、成本过高难以落地的乡村民宿、小型露营地、非遗工坊等项目，将获得更多用地支持，进一步丰富文旅产品供给，助力“主客共享”的文旅消费场景落地。

2.推动业态创新，助力文旅融合高质量发展

新政对生态文旅、海洋文旅、文化遗产文旅的用地支持，将进一步推动“文旅+”融合业态升级：支持游艇、海钓等海洋文旅项目的用地、用海需求，完善相关基础设施布局；鼓励森林草原游憩、沉浸式体验等新业态发展，破解文旅产业季节限制；推动大遗址、古村落等文化资源的保护与利用，避免“仿古建设”误区，实现文化活化传承，推动文旅产业从“门票经济”向“综合消费经济”转型。

3.规范用地管理，推动产业良性发展

《通知》明确的规划管控、生态底线要求，将倒逼文旅项目走“绿色、合规、高品质”发展之路，杜绝盲目开发、违规用地等问题。同时，耕地占补平衡、临时用地接续使用等规定，也将引导文旅项目节约集约用地，实现“保护与开发并重”，推动文旅行业长期良性发展。

对于文旅规划与开发领域的从业人员而言，新政既蕴含重要机遇，又提供了明确的行动指引。文旅开发者需重点把握以下方面：

1.精准对接规划。在项目前期，主动对接国土空间规划“一张图”，争取纳入省级重点项目清单，确保项目选址符合管控要求，减少审批阻碍。

2.盘活存量资源。重点挖掘闲置厂房、旧村落、低效用地等存量资源，结合文旅业态需求进行改造，降低用地成本。

3.坚守生态与文化底线。依托新政支持，深耕生态文旅、文化遗产文旅领域，打造兼具体验感与可持续性的文旅项目，避免同质化开发。

4.着力拓展建设空间。将民生保障与生态修复功能（如乡村振兴、棕地治理）有机融入项目建设，积极争取建设用地指标，提升文旅项目用地政策适配性。

5. 强化多方合作共赢。积极联合地方政府、村集体、生态保护机构等多元主体，构建利益共享机制激发各方参与文旅项目的积极性，形成开发合力，提升项目的吸引力和可持续性。

新政通过“松绑审批、创新供地、激活存量”三项举措，为文旅用地保障提供了明确实施路径，为文旅产业高质量发展注入了强劲动力，推动文旅项目由“新增扩张”向“存量提质”转型。

随着政策的深入推进，文旅项目审批效率将实现显著提升。生态旅游、海洋旅游、乡村旅游等重点领域将作为政策扶持的重点方向，那些能够有效盘活存量资源、实现生态保护与经济效益有机统一的项目，将迎来重要的发展机遇。随着文旅业态创新的持续深化，文旅产业将迈入更加规范、可持续发展的新阶段。文旅企业要准确把握政策机遇，在确保合规的前提下，积极拓展新增长点。